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正当防卫的时间条件和限度条件/阮能文

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 07:47:22  浏览:8601   来源:法律资料网
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正当防卫的时间条件和限度条件

(重庆市人民检察院第四分院公诉处:阮能文)


内容提要:正当防卫的时间条件应该以“着手说”为主,而兼顾其他;限度条件中应坚持“必要说”,权益衡量原则,是衡量的重要依凭。明显超过必要限度和造成重大损害呈现交叉关系,仅二者同时具备时才超过正当防卫的限度条件。
关键词:正当防卫 时间条件 限度条件

根据一般的刑法理论,正当防卫是指为了防卫自己或者他人的合法权益,对正在进行的不法侵害实施的反击行为。对于正当防卫作为刑法意义上的违法性阻却事由等在刑法理论界和司法实务界均不存任何异议,但是在正当防卫成立要件该当性上的时间条件和限度条件,由于法律规定较为笼统,各方争论不休,仁智互见,迄今还没有较统一说法。笔者无意窥一斑而盖全豹,只希望在这问题上的简单思考能对司法实务有所助益。
一、正当防卫的时间条件
我国刑法第二十条第一款规定:为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为,对不法侵害人造成损害的,属于正当防卫。依据刑法规定,正当防卫行为的实施必须在不法侵害正在进行之时,“正在进行”一般理解为不法侵害已经开始,但是尚未结束。
(一)何谓已经开始,同样存在众多不同见解,笔者择几种有代表性的学说分述如下:
“着手说”认为,应该以不法行为人实际着手的时间作为不法侵害已经开始的时间。如在故意伤害案件中,不法行为人手持菜刀对受害人开始实施砍杀的时间即可以认为是不法侵害已经开始;“临近说”认为,对于某些危险性较大尤其是在侵犯公民人身权利时的不法侵害,其已经开始的时间应该提前到预备行为转入着手的时间;“现场说”认为:不法侵害开始的时间应该是在不法行为人进入实际发生侵害的地点也就是进入现场的时间。
仔细分析上述各种学说,暂且不对它们作优位评判和价值取舍,都具有一定合理性,但是由于观察问题的视角不一,且不够开阔,以致于都存在或多或少的局限性。“着手说”在多数情况下是可以成立的,但是在司法实务中,可以发现有不少的不法行为的实施常常就是在那一刹那,依据“着手说”,对这些危险性特别严重且具有突发性的不法行为,如果要在已经着手时方可实施正当防卫,最大的问题就是可能使防卫不到位,不利于对被侵害法益的充分保护。而且,对于“着手”本身,在刑法学界的争论甚大,如何认定着手,本身即是一个问题。“临近说”观察的视角过于狭小,在正当防卫的时间条件的问题上,仅仅具有殊别性,而不具备普适性,因此不能涵盖所有的情形。对于“现场说”,能对“着手说”的缺陷作某种程度上的补正,但是该学说最根本的缺陷在于,某些情况下是不容易确定的,任由防卫人主观臆断不法行为人已经进入现场,就实施所谓的正当防卫,很容易引起正当防卫的滥用,引起道德危险。
综合上述各种学说及司法实践中纷繁复杂的情况,笔者以为,认定不法行为开始应该坚持如下标准:在一般的情势下,以不法行为人已经“着手”实施不法侵害的时间作为开始的时间,在某些危险性大、程度强烈、具有突发性的暴力性不法侵害,为了能有效保护法益,即使不法行为人尚未着手,或者不法行为人尚未进入作案现场,只要根据当时之具体情势,即可认为不法侵害已经开始,可以实施正当防卫。常常进入现场是判断不法行为开始或者即将开始的一个重要标志。
如上所述,既然坚持以“着手说”作为判断不法行为已经开始的原则性标准,但是由于对“着手”的含义极其判断本身即是一个争论不休的问题,笔者认为有必要在此对刑法意义上的“着手”问题澄清,以期能够更好把握。关于如何认定“着手”,在大陆法系的刑法理论界主要存在“客观说”、“主观说”、“折衷说”三种有代表的学说。
“客观说”为刑事古典法学派所主张,认为判断是否着手应该以客观事实为基础,而不能以行为人主观意思为标准,即该学说强调判断着手时的行为的客观性质,而排斥行为人的主观意思。“客观说”一味强调行为的客观性质,而置行为人的主观意思于不顾,是判断着手问题走向一个极端的表现,有其合理性,但是也存在不足。
“主观说”为近代刑法理论所主张,该观点站在犯罪人危险性格的发现这个立场,认为判断犯罪实行行为的着手应从行为人的主观方面入手,以证明行为人具有犯罪意思为根据。持这种观点的学者认为,离开行为人的主观方面,则着手实行就无法判断 [1]。由此可见,“主观说”是抛弃行为的客观性质而完全建立在行为人的主观意思的基础上判断着手的,很明显是对“客观说”的过于矫正,注定也走向了另以极端,也是带有局限性的。
“折衷说”也称为主观的客观说,其侧重于主观说。该学说主张对着手问题的判断不应该单纯用行为人的主观意思或者行为的客观性质为基础,应该坚持结合主观和客观两个方面,从行为人的主观意思判断其行为侵害法益的危险性是否已经达到迫切的程度,并以此作为判断不法侵害已经开始的标准。即在坚持二者相统一的基础上,而对主观方面有所侧重。
笔者以为,“折衷说”集“客观说”和“主观说”之优点,克服了两者之不足,能兼顾行为人当时的主观意思和行为的客观性质,同时在具体的案件中,对着手的认定不是在主观意思和行为客观性质上均分,而是侧重于行为人的主观意思,不法行为人实施的危害行为是其主观意思的外化,从某种程度上而言,行为的客观性质决定于行为人的主观意思,所以,侧重于行为人的主观意思来认定着手显然更加趋于合理,不失为一种有效的认定标准。
(二)直接认定尚未结束显然有一定的难度和不利于操作,相反,确定结束和尚未结束的“临界点”相对更容易一些。把握好不法侵害已经结束的不同形态,也就能依据“临界点”确定尚未结束的形态。对于不法侵害已经结束,有三种情形:
首先是“侵害结束”,是指不法行为人对客体的侵害已经完成,达到了不法行为人的主观目的,在该过程中,受害人(特指有受害人的场合)没有进行正当防卫或者防卫失败,而且根据当时的情势,客观上没有再进行不法侵害的可能,不法行为人没有再对客体进行侵害的主观意思。
其次是“自动结束”,该种情形表现为不法行为人在实行不法侵害的过程中,出于惧怕、悔恨、良心上的发现或者其他因素出自内心地自动彻底中止不法行为人主观上认为原可以继续进行下去的对客体的侵害。此时的自动中止与认定直接故意犯罪时的中止形态谓为同一,仍然包含两种情形:自动中止不法侵害和在不法侵害已经完成的情形下,自动有效防止犯罪结果发生。此时,受侵害的客体已经完全脱离危险,没有也根本没有进行正当防卫的必要。
再次是“被迫结束”,该种情形是指不法行为人在实施对客体的不法侵害的过程中,由于实施了有效且及时的正当防卫,对不法行为人进行了有效制止,使其在当时的情形下不再具备继续侵害的能力,即使其“不能侵害”,或者是在实施不法侵害的过程中,由于出于不法行为人意志以外的原因,未能将不法侵害进行下去,而根据当时之情势,显然也没有继续实施侵害的可能性。
在不法侵害尚未结束的问题上,还有一个值得注意的问题,即是当不法侵害已经结束,不法行为人已经离开作案现场,但是确实存在可以挽回损失的情形下,能否实行正当防卫?或是不法侵害已经结束,但是实际的威胁并为完全消除或者是由于防卫人在当时的情形下过于惧怕、激愤的因素,对于侵害已经结束的事实一时难以分辨清楚,继续进行在防卫人当时主观上认为是正当防卫的防卫时,能否也认定为正当防卫,成为违法性阻却事由,而不追究防卫人的刑事责任?此类问题同样在学界和司法实务界,各方各持己见,争论颇大。
笔者以为,此类情形能否认定为正当防卫,成为刑法意义上的违法性阻却事由,与一国的刑事立法和刑事政策有关,当然刑事立法能对此类问题作明确的规定时最好的解决办法,也具有很大的可操作性,此类规范性规定从根本上体现了一个国家的刑事价值判断和利益权衡。在刑事立法并不明确或者是在此类问题上出现所谓的“立法真空”时,则要根据一国的刑事政策进行认定,因为刑事政策在某种程度上体现了一国国民在此类问题上的普遍心理认知度,同时也体现了国民对此类问题的普遍情感。具体表现为一国的刑事立法或者刑事政策,对不法行为人和受害客体更侧重于保护前者或者是后者(事实上,就是在正当防卫中,在刑事立法时仍然会顾及对不法行为人的保护,在国外一些刑事立法中明文规定了不法行为人的逆防卫权),当侧重于保护前者时,即体现为轻打击的趋向时,刑事立法或者刑事政策就会把结束和尚未结束的“临界点”前移,当更侧重于后者时,就会相应地把该“临界点”后移。实质上涉及到一国刑事立法或者刑事政策的价值权衡问题。
在国外刑事立法中,对此问题也涉及不多,在日本刑法学界同样存在重大分歧,通说认为该种情形成立自救行为,而不能成立正当防卫。而相反的学说所持观点是:该种情形能够成立正当防卫,理由是要把犯罪既遂和不法行为实施终了相区别,不能将二者完全等同,尽管在多数情势下二者可以划等号。仔细分析这两种学说,可以发现,相反的学说在认定可以成立正当防卫的理由上,要实际认定是相当困难的,因为一方面要存在犯罪行为既遂后继续存在侵害法益的紧迫性,一方面又要在犯罪行为既遂后确立新的标准来认定侵害到什么时候,到什么时候方可成立正当防卫,也就是说要在犯罪行为既遂时期外,另外确立新的标准来认定作为正当防卫要件的侵害正在进行的终了时期,而要确立这样的标准尽管在理论上有一定可能性,但是实际上是相当不容易,而且人为把问题复杂化,而通说的观点则把犯罪行为既遂的时期等于不法行为实施终了的时期,不仅在实践上认定比较方面,而且解释起来也比较容易,不失为一种可取的办法。但是鉴于我国刑法没有关于自救行为的规定,还是把这样的行为视为正当防卫比较合适[2]。虽然认定此类情形成立正当防卫也能很好地打击犯罪,也能很好保护受害法益,但是在罪行法定的既有框架下,既然不法侵害已经实施完毕,就不具备正当防卫中不法侵害正在进行的时间条件,再对不法行为人进行在防卫人看来是所谓的防卫,不能成立正当防卫。
二、正当防卫的限度条件
1979年刑法规定正当防卫的限度条件是:正当防卫超过必要限度,造成不应有的损害。而现行刑法第二十条第二款规定:正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的,应当负刑事责任,但是应当减轻或者免除处罚,由此正当防卫的限度条件是:不能明显超过必要限度,造成重大损害,否则就是防卫过当。比较而言,现行刑法明显降低了正当防卫的限度条件,更加注重防卫人利益的保护。尽管如此,在限度条件上的争论可以说是在有关正当防卫的所有争论中最激烈的。学界和司法实务界对什么是明显超过必要限度,什么是造成重大损害,明显超过必要限度和造成重大损害这二者的关系如何都存在重大分争。笔者就上述争论逐一分述如下。
关于如何确定和理解正当防卫的必要限度,有三种不同的学说。“基本必要说”认为,防卫行为同不法行为相比较,在手段、强度、后果、性质等方面要基本相适应,即不要求二者完全相适应,方可满足正当防卫的限度条件,否则构成防卫过当,承担刑事责任。“必需说”认为,防卫行为足以制止不法侵害为必要限度,只要是为制止不法侵害所必要,无论对不法行为人造成的损害轻重,均不认为是防卫过当。“需要说”认为,要认定防卫行为是否过当,应该以该行为是否有利于支持和鼓励公民同违法犯罪行为作斗争的需要为原则,只要防卫人认为有此需要,无论其实施什么样的防卫行为,均可认为是适当的,都成立正当防卫。仔细分析上述争论,不难看出这些争论在某种程度上与1979年刑法在此问题上的规定有关,现行刑法在总结司法实践经验的基础上,对此问题做了明确的修改,就只能以此为准。依据现行刑法对此问题的规定,“基本适应说”是原有刑法规定的产物,显然已经不合时宜,而“需要说”显然走向了一个重打击、轻保护的极端,完全忽视不法行为人的利益,对防卫手段不加任何限制,极有可能导致防卫权的滥用,以致引起道德危险。“必需说”不仅与现行刑事立法相吻合,而且经过司法实践的长期检验也是完全正确的,该说对正当防卫的限度条件进行了充分的价值考量,权衡各方利益,既有利于打击犯罪,也考虑到了对不法行为人的合法权益的保护,笔者赞同以“必需说”来考究正当防卫的必要限度问题。
虽然“必需说”不失是一种可取办法,但是“足以制止不法侵害为必要”本身的认定也同样还是一个需要解决的问题。笔者以为,应该从如下几个方面来把握何以是足以制止不法侵害之必要。
首先,要认定防卫行为是否明显超过必要限度,当然不可或缺或者是本能地就会要对不法侵害的强度进行考量,因为二者是明显相对应,在某种程度上而言,不法侵害的强度与防卫强度之间是一种决定与被决定的关系,尽管不会也不能要求二者在强度上完全相称。在防卫行为的强度等于或者是小于不法侵害的强度时,没有考究是否超过必要限度之必要,当然更是考究明显超过必要限度的余地。当防卫强度超过不法侵害的强度时,一般认为,在当时之情势下,只要是为防卫不法侵害所必需,就不能认为是超过必要限度,要将超过不法侵害的强度与超过必要限度相区别,况且,正当防卫的限度条件的要求是要明显超过必要限度。
当然在此仍然存在一个值得注意的问题,即判断认为是足以制止不法侵害所必需,是依据防卫人当时的主观想法,亦或是依据具有正常心理和身理条件的人在此情势下可能作出的主观认知进行判断,亦或是二者兼顾,即坚持主观和客观相一致的原则为依据进行判断。笔者以为单纯依据行为人当时的主观想法为依凭,也就是只要行为人在当时的情势下自认为没有超过必要限度,就能认定是正当防卫,该种做法虽然不乏其合理性,但是最大的缺陷是容易导致所谓的道德危险。单纯以正常人在此情势下的主观判断为依凭,完全置行为人当时的主观想法于不顾,对防卫人而言,不能不说谓为苛刻。所以,在司法实践中,要兼顾两方面,坚持主观和客观相统一的原则,既要考虑到行为人在当时之情势下的主观意思,也要考虑到当时的客观因素,才能正确判断是否明显超过必要限度。
其次,由于我国刑法二十条第一款并没有规定正当防卫仅仅是不法行为正在进行,而没有如不少大陆法系国家的刑法规定正当防卫只能在不得已的情势下方可实施,即只有在不法行为在对国家、公共利益、本人或者他人的人身或者其他权益造成的危险程度具有紧迫性的条件下方可实施防卫。相比较而言,我国刑法对此问题的要求要低,条件并不如其他大陆法系国家刑法在此问题上的规定严格,体现了我国刑法对防卫人利益的充分保护,更加有利于打击犯罪。但是由此也衍生出在正当防卫限度条件上的一个不容忽视的问题,即在某些不法侵害实施的过程中,不法侵害显然已经着手,已经对客体构成了侵害的紧迫性,但是,其侵害的强度并没有表现出来,特别在某些犯罪行为中既包括手段行为,也包括结果行为之时,不法行为人仅仅开始实施手段行为,比如某甲欲盗窃某乙钱物,当甲正在撬锁准备入室之时,某乙发现,此时可以认定甲实施盗窃的行为已经着手,满足正当防卫的实践条件,无疑可以实行正当防卫,但是以什么标准为依凭来衡量防卫强度已经超过正当防卫的必要限度就成为一个问题,依据现行刑法来解释,就成为一个无法解决的问题。有学者建议,在此种情形下,应当以不法侵害的缓急程度为依据来确定防卫的强度[3],不少学者在正当防卫的限度上对不法侵害的缓急程度也给予了很大的重视。就是在不法侵害的强度已经表现出来的情形下,其缓急程度在衡量防卫行为是否明显超过必要限度仍然有不可忽视的作用。笔者以为,特别是在不法侵害的强度尚未表现出来的情形下,在现行刑法规定下,用侵害的缓急程度作为考究防卫行为是否明显超过必要限度是解决此类问题的有效办法,应该得到学界和实务界的认可。
综上所述,可以得到以下相对具体的判定防卫行为是否明显超过必要限度的标准,(1)为了避免较轻的不法侵害,不允许防卫行为造成更加严重的危害后果;(2)对于没有明显危急人身、财产等重大利益的不法侵害行为,不允许采取造成重伤等手段对不法行为人进行防卫;(3)能够用较缓和的手段进行有效的防卫之情况下,不允许用激烈手段进行防卫。
笔者以为,虽然对如何认定正当防卫的必要限度进行了上述阐述和论证,但是,从实质上而言,对此问题的认定仍然是一个经验的问题,要在理论上作出一个具有很强操作性的具体标准实际上是不可能的,也没有必要。但是在处理此类问题时,需要把握一个总的原则——法益权衡原则。法益权衡原则是指在坚持客观原则的前提下,在同种法益或者不同种法益之间进行权衡,当法益种类相同时,应该以其量的大小为标准;对于不同种法益,则应以保护这些法益的犯罪的法定刑的轻重为标准,但是,事实上,法定刑也不一定能够准确反映出法益孰大孰小,所以还得依据通行的社会观念,依据具体的事实来决定法益的优劣。法益权衡原则其实质关涉到法益之间的相当性,所谓相当性,是从法秩序的角度来考察防卫行为所保护的法益于防卫行为所攻击的法益之间有没有明显的不均衡,具体来说,防卫行为必须是按照国家社会伦理规范可以认为时适当的行为[4]。相当性也并不要求二者完全对等,只要相比较而言,没有显著失衡,就应该认为符合相当性的要求。
对于正当防卫之限度条件之一的“造成重大损害”而言,不能作绝对化和机械性理解,“造成重大损害”应该理解为造成了不法行为人死亡、重伤或者财产的重大损害。但是应该与是否超过必要限度相联系。
在正当防卫的限度条件上,明显超过必要限度与造成重大损害,不能简单认为是并列关系或者是递近关系,笔者以为在具体的案件中,完全存在这样四种可能:一是防卫行为明显超过必要限度,但是没有造成重大损害;二是防卫行为没有明显超过必要限度,但是造成了重大损害;三是防卫行为没有超过必要限度,也没有造成重大损害;四是明显超过必要限度,且造成了重大损害。通过分析可以得知,明显超过必要限度和造成重大损害呈现出一种交叉的关系,而且笔者还以为前三种情形能够成立正当防卫,明显超过必要限度,造成重大损害是防卫过当的一个问题的两个方面,所以第四种情形构成防卫过当,应当依法追究刑事责任。
一项公共政策的出台,所有的群体都因此而受惠,或者虽然只有以小部分群体受惠,但是其他群体的利益并不因此公共政策而受损,这即是经济学上的“帕累托最优”。但是在实际的生活中,这样的时候极其少,在更多时候,公共政策出台的后果总是表现为利于某以群体而对其他的群体,以致最终导致利益格局的调整。刑法关于正当防卫的立法也一样,总是不会完全顾及到所有利益群体的不同要求,尽管要对不同群体的权益作权衡,这样就很有必要依据一定标准对不同的价值偏向排位,以确定优先满足谁的偏向问题。刑法在此的立法显然关涉防卫人和不法行为人等的利益保护问题,要作出一定的偏向排位需要综合考虑多方面的因素。

参考文献
[1]参见赵秉志主编《外国刑法原理》(大陆法系),中国人民大学出版社2000年版,第198页。
[2]参见陈兴良著《刑法适用总论》(上卷),法律出版社1999年版,第334页。
[3] 参见陈兴良著《刑法适用总论》(上卷),法律出版社1999年版,第340页。
[4] 参见赵秉志主编《外国刑法原理》(大陆法系),中国人民大学出版社2000年版,第128页。



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贵州省人民政府关于改进省政府工作的暂行规定

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为了适应实行党政分开,转变政府职能的新形势,建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制,把省政府建设成为创新、务实、廉洁、高效的行政机关,更好地为改革、开放和建设服务,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的
规定特制定本暂行规定。
一、省人民政府实行省长负责制。省长主持省人民政府的工作。副省长协助省长工作。
省政府工作中的重大问题,必须经省政府常务会议或者省政府全体会议讨论决定。日常工作分工负责处理。
副省长按照各自分工,做好工作。属于各自职权范围内的事,要认真负责处理。对于工作中的重要情况和重大事件,要及时向省长报告。对于带方针政策性的问题,要认真调查研究,向省长提出解决问题的建议。
二、省人民政府各部门实行秘书长、厅长、局长、主任负责制,副职协助正职工作并对正职负责。领导成员既要有明确分工,又要紧密配合。每个领导成员对分工范围内的工作,要忠于职守,身体力行,独立负责地进行工作。
三、省人民政府会议制度。
(一)省人民政府常务会议由省长、副省长、秘书长组成。由省长或省长委托负责常务工作的副省长召集和主持。会议的主要任务是:1.传达贯彻党中央、国务院和省委的重要指示、决定和命令;2.研究执行省人民代表大会及常务委员会的决议;3.讨论和审定向国务院、省委
的重要请示、报告;4.讨论通过提请省人民代表大会及其常务委员会审议的议案;5、讨论省政府制定的规章;6、讨论决定各部门、各地区请示省政府的重要事项;7.分析形势,通报重要情况;8.讨论决定省政府工作中的其他重要问题。省政府常务会议一般定为每周星期三上午召
开。
(二)省人民政府全体会议由省长、副省长、秘书长、厅(局)长和委、办主任组成,省政府二级机构、国务院各部门设在我省的厅(局)级单位负责人和专员、州(市)长列席会议。会议由省长或省长委托负责常务工作的副省长召集和主持。会议的主要任务是:1.传达贯彻党中
央、国务院和省委的重要指示、决定和命令;2.决定和部署省政府的重要工作;3.通报全省国民经济和社会发展情况。省人民政府全体会议,一般每半年举行一次。
(三)省长或省长委托负责常务工作的副省长召开并主持全省专员、州(市)长会议,传达贯彻党中央、国务院和省委的重要指示、决定和命令,通报情况,部署工作,并就一些重大问题征求意见。全省专员、州(市)长会议原则上每半年举行一次。
(四)省长、副省长可召开办公会议,研究、处理工作中的具体业务问题,协调有关部门的工作。
(五)省人民政府常务会议、全体会议的议题由省长或省长委托负责常务工作的副省长确定。会议的组织工作,由省人民政府办公厅负责。会议讨论的文件提前送参加会议人员准备意见。每次常务会议、全体会议均作会议记录;常务会议应并编印会议纪要,会议纪要由秘书长签发。

省长办公会议也要作记录,一般应编印《情况交流》,必要时印发会议纪要。
四、减少领导层会议,提高议政水平。
(一)各地区、各部门向省政府会议汇报的问题,要有简要的汇报材料,一般要提前三天印送省政府办公厅;届时由主管负责同志进行汇报;汇报的内容要开门见山,有针对性,对存在的问题和准备采取的措施,要提出具体明确的意见。汇报发言要简明扼要,突出重点,时间不宜过? ぁ? (二)列席省政府常务会议的人员,应是部门的主要负责人,主要负责人因故不能参加的,可由部门其他副职领导参加。列席人员一般不得带助手参加会议。
(三)各地、州(市)负责同志来省政府汇报工作,事先要报告,经省政府领导同志同意后再来;县(县、特区、区)负责同志一般不要直接到省政府汇报工作。
(四)参加省政府会议的人员要遵守会议纪律。会议纪要未经省政府秘书长批准,不得翻印。会议讨论的文件要注意保管,绝密文件会后及时退省政府办公厅。
五、文件审批制度。
(一)审批文件按以下原则办理:属于重大问题,由省长审批,或经省政府会议讨论决定。属于国务院、省政府已经确定的方针、政策、原则、计划范围内的日常工作问题,按照分工,由副省长、秘书长负责处理。紧急重要事项,处理后应报告省长。属于省政府各部门职权范围内的
事情,由主管部门处理。省人民政府办公厅收到的文件,要及时处理;对各地、各部门的请示,要做到有问必答;需要送主管副省长、省长批的,在送批以前,主管副秘书长应按照《国家行政机关公文处理办法》的要求,负责审核,提出处理意见。副省长提请省长审批的文件,应提出自己
的意见。
(二)以省人民政府名义发文,一般由主管副省长签发;涉及其他副省长主管的工作,经有关副省长审核后再签发;属于重大问题,由主管副省长审核后,送省长、负责常务工作的副省长签发。省长、副省长签发过的文件,在签发前未经秘书长、主管副秘书长审核的,以及签发前虽
经秘书长、主管副秘书长审核,但省长、副省长有重大修改的,应再送秘书长或主管副秘书长看一次,负责在文字、格式上把关。
(三)省人民政府各部门及各自治州(市)人民政府、各地区行署报送省人民政府审批的有关投资、财政、信贷、外汇、机构、编制等方面的问题,由一位副省长根据省长授权审批,其中的重大问题要经省长决定。
六、大力精简文件、会议。
(一)坚决控制重复性的发文和不必要的行文。各种会议纪要、报告,确需印发的,应由主办单位印发,一般不以省政府或办公厅名义批转。文件内容可以合并的,就不分别发文。凡是能用口头、电话答复的问题,不发文件。凡是会议已经部署的工作,一般不另行文。省政府领导同
志的讲话,一般不以文件形式印发。凡是可发可不发的文件,坚决不发。
(二)严格控制文件升级。凡是应由各部门行文的,就不以省政府或办公厅名义发文。经省政府批准召开的全省性专业会议,一律由主办单位下发会议通知。经省政府批准,成立各种领导小组或调整领导小组成员,可冠“经省政府同意”字样,由领导小组或牵头部门发文。涉及几个
部门分管的业务工作问题,由各有关部门联合行文。各种书刊的征订工作,由主办单位自行发文,不用办公厅名义行文。各部门启用印章,应引用批准依据,自行发文。
(三)为了充分发挥部门的职能作用,减少省人民政府发文,在不改变审批权限的情况下,对一些具体问题的行文,经省人民政府批准后,由省有关主管部门发文,注明“经省人民政府批准”并抄送省人民政府办公厅。
(四)严格控制会议次数、规模、时间和经费。能不开的会议坚决不开;小会能解决问题的不开大会;能用文件或现代化手段指导工作的,就不要开会;应以部门名义召开的会议,就不要用政府名义召开;以省政府名义召开、部门主办的会议,会议经费由部门负责,会议文件和领导
同志讲话稿均由部门负责印发;不经省政府批准,各部门不得要求州、市、县政府和地区行署负责人参加会议;除全省性重要工作会议外,一般专业性会议,原则上只开到地、州(市),不扩大到县。
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七、加强协调工作,充分发挥各职能部门的作用。
(一)省政府各职能部门,必须积极主动、认真负责地做好职责范围内的工作和省政府交办的工作。对于有令不行,有禁不止,不负责任,推诿扯皮,贻误工作的,要追究领导者的责任。部门之间遇有矛盾和分歧,部门领导要主动对话协商,共同研究解决;解决不了的,由综合部门
协调解决,不准层层矛盾上交。对涉及面广、难度较大的问题,由各综合部门提出意见,报主管副秘书长,副省长协调解决。
(二)各地、州、市、县在工作中发生矛盾和纠纷时,要本着分级负责,就地解决问题的原则,妥善进行处理。凡需要由省政府裁定的问题,必须由有关地、州(市)提出处理意见,报省主管部门协调处理;省主管部门解决不了的问题,要提出处理意见,报省政府审定。
八、社会协商对话制度。
(一)建立必要的联系群众的制度,通过宣传工具,加强对政务活动的报道,使群众了解情况,发挥舆论的监督作用,支持群众批评工作中的缺点错误。
(二)有些重大问题,在省人民政府决定前,要加强论证工作,并通过适当渠道进行协商对话或咨询,听取群众和有关方面的意见,做到决策民主化、科学化。
(三)加强同人民政协、各民主党派和无党派爱国人士的联系。省人民政府每个时期的工作部署和重大问题的决策,要及时向他们通报,充分听取意见,发挥政治协商、民主监督的作用。
(四)省人民政府的文件和省人民政府会议的内容,宜于公布的,经秘书长同意,可以向社会公布。
(五)建立新闻发布制度,由省政府发言人根据需要不定期举行新闻发布会。
九、改进工作方法和工作作风。
省人民政府组成人员,要认真贯彻执行党中央、国务院的方针、政策;自觉接受省人大及其常委会的检查监督,依法办事;充分发挥省人民政府各部门和我省各级人民政府的作用;注重调查研究,一切从实际出发,按客观规律办事;要密切联系群众,倾听群众的意见,发扬全心全意
为人民服务的优良传统,谦虚谨慎,廉洁奉公;改进机关作风,克服官僚主义,满负荷、快节奏、高效率地做好本职工作。



1988年6月5日

关于印发《新疆维吾尔自治区应急管理工作目标管理考核办法》的通知

新疆维吾尔自治区人民政府办公厅


新政办发〔2008〕8号


关于印发《新疆维吾尔自治区应急管理工作目标管理考核办法》的通知

伊犁哈萨克自治州,各州、市人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
为进一步做好自治区应急管理工作,建立应急管理工作目标管理考核责任制,推进应急管理工作科学化、规范化、制度化建设,全面提升自治区应急管理工作水平。经自治区人民政府同意,现将《新疆维吾尔自治区应急管理工作目标管理考核办法》印发你们,请认真贯彻落实。


二○○八年一月八日




新疆维吾尔自治区应急管理工作目标管理
考核办法



为适应政府职能转变,全面加强应急管理工作,进一步完善应急管理工作体制机制,建立应急管理工作目标管理考核责任制,促进规范化管理,提高应急管理工作整体水平,结合自治区实际,制定本办法。
一、考核的指导思想和原则
  应急管理工作考核以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,按照“统一领导、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的原则,督促各级政府、各有关部门(单位)坚持以人为本、预防为主,充分依靠法制、科技和人民群众,以落实和完善应急预案为基础,以提高预防和处置突发公共事件能力为重点,以保障公众生命财产安全为根本,全面加强应急管理工作。
二、考核的依据和目的
  考核依据:国家《突发公共事件应对法》及其他有关法律法规,《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》(国发〔2005〕11号)、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发〔2006〕24号)、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(国办发〔2007〕52号),《关于实施新疆维吾尔自治区人民政府突发公共事件总体应急预案的决定》(新政发〔2005〕77号)、《关于印发新疆维吾尔自治区应急管理工作规定的通知》(新政办发〔2007〕221号)、《关于全面加强基层应急管理工作的意见》(新政办发〔2007〕227号)、《关于印发新疆维吾尔自治区基层应急平台体系建设指导意见(试行)的通知》(新政办发〔2007〕228号)等。
  考核目的:强化各级政府在突发公共事件应急管理中的责任意识,理顺和完善应急管理工作体制机制,做好各项基础性工作,强化应急联动机制,促进应急管理工作规范化、制度化、信息化,不断提高各级政府有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的能力,保障公众生命财产安全,维护社会稳定,促进新疆经济社会全面、协调、可持续发展。
三、考核的范围和对象
  考核范围是各地州市人民政府(行政公署),自治区人民政府各有关部门、直属机构,中央驻疆有关单位等。
四、考核方法和主要内容
  自治区对各地州市,各有关部门、直属机构,中央驻疆有关单位进行考核,抽查地州市的部分县(市、区)。考核采取计分制,各地各部门(单位)基础分为100分,分项目逐项计分,根据单项工作完成情况计算相应分数,最后按实际分数进行排序。考核的主要内容如下:
(一)建立应急管理领导机构、工作机构方面的情况
  是否成立应急管理领导机构,明确或成立各类专项指挥部,将应急管理组织体系延伸到县(市、区),乡镇政府、街道办事处,居委会、村委会、社区,基层机关、社会团体、学校、企事业单位等最基层的单元,建立健全应急管理工作网络体系;是否组建各类专家咨询库,为加强日常管理工作和应急处置提供科学的决策参考。
(二)建立应急预案体系,组织应急演练,提高应急处置能力方面的情况
  是否制订和完善各级各类预案,积极推动应急管理进社区、进企业、进学校、进农村,形成覆盖各地区、各行业、各单位,横向到边、纵向到底的预案体系。是否注重预案的操作性,积极组织演练,强化联动机制,提高公众应急避险、自救互救能力。是否及时总结应急演练和处置突发公共事件中的经验教训,科学评估应急救援效果,完善应急联动机制,修订完善应急预案,增强预案的可操作性。
(三)推进自治区应急平台体系建设,加强信息报送、预测预警、应急处置方面工作的情况
  是否统筹规划建设综合(专业)应急系统,积极筹措资金建设应急平台体系,横向与各专业部门相联,纵向与上一级应急平台互联互通,实现监测监控、信息报告、综合研判、指挥调度等功能。地州市级应急平台中的信息报告和预警功能,能否通过公用通信网络向街道和社区等基层组织延伸。专业部门是否能加强对各类灾害的预测预报,及时向有关地方、部门、群众发布预警信息,有针对性地做好预防工作。
  是否按规定的时限和级别报送突发公共事件信息,各地和各重点部门落实突发公共事件信息日报制,注重信息报送的质量和效果,确保信息的时效性和真实性。是否按要求及时续报相关信息,确保各类突发公共事件形成一个完整的过程。
  是否能及时启动各类预案,积极应对各类突发公共事件,在应急处置中决策正确、流程顺畅、协调有力,未发生次生衍生事故,应急处置结束后,及时做好总结评估工作,积累有益的经验教训。
(四)做好应急资源储备,加强应急救援队伍建设方面的工作情况
  是否开展包括人、财、物等方面情况的各类应急资源的普查,建立物资储备数据库和调用方案。
  是否建立了与驻地解放军、武警部队、民兵预备役的长效联系机制;是否加强了公安、消防、地震、矿山、卫生医疗等专业救援队伍建设,并在编制、装备、经费等方面予以支持和帮助;是否组建以基层警务人员、医务人员、民兵、预备役部队、物业保安、企事业应急队伍和保卫人员、志愿者为主,吸收有关专家组成的综合应急救援队伍,并配备必要的装备;是否加强了应急救援人才的培养和专业综合救援队伍的训练;是否建立了社会化应急救援机制,加强对志愿者队伍的招募、组织和培训;大中型企业特别是高危行业企业是否有专兼职救援队伍并建立互助联动机制。
(五)加强风险隐患排查,推进应急避难场所建设方面的情况
  是否按照相关标准,做好风险隐患调查、登记、风险评估、检查、监控等各个环节的工作,建立重大危险源数据库,加强重大隐患的动态管理。
  是否结合人口密度和各地易发公共事件,科学合理规划应急避难场所,并逐步完善水、电、通信、卫生、消防、广播等设施建设,使应急避难场所成为人民群众可靠的生命保障地。
(六)加强应急管理工作人员培训,面向公众做好宣传教育方面的情况
  是否通过各级党校、行政学院,借助相关行业部门,积极组织对各级党政领导干部、应急管理干部、政府新闻发言人、基层干部、企业负责人、应急救援队伍进行培训,提高各级领导干部处置公共突发事件的能力和应急管理工作人员的业务素质。
  是否通过各种媒体和手段,利用宣传日、宣传周,面向公众广泛地进行相关法律法规、应急管理知识和紧急情况下预防、避险、自救、互救、减灾的常识教育,增强公众的自救互救能力。是否把应急知识纳入教学内容,培养学生的安全意识和自我保护能力。
(七)加强制度建设,形成基层应急管理工作长效机制方面的情况
  是否能按照《突发事件应对法》和自治区应急管理各项规章制度要求,不断建立、完善应急管理日常工作机制,积极建立完善应急管理评价指标体系,按时上报各类数据,形成应急管理工作长效机制。
  各地基层应急管理工作是否结合基层司法、农机、水利、城建等“七站八所”职能发挥,结合社区综合治理、计划生育、劳动保障、司法警务等“六站一室”建设,使应急管理有机融入到基层综合治理、卫生防疫、矛盾纠纷排查化解等各项工作中。
五、考核奖惩
  应急管理目标考核工作在落实党委领导下的行政领导责任制的基础上,将应急管理工作的整体效果作为衡量同级政府和部门是否做好应急管理工作的重要标准,纳入干部政绩考核内容。考核结果作为评价各地各部门应急管理工作进展情况的依据。
  参加考核的各地州市和相关部门(单位),根据考核实际得分,分地州市和相关部门(单位)从高到低排序,奖优罚劣。对应急管理工作做得较好的通报表彰,对应急管理工作完成不好的通报批评,被通报批评的单位要向自治区人民政府写出检查,并拿出整改意见。在突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人,给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的领导和责任人,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
六、考核的组织和领导
  应急管理目标考核工作在自治区应急管理委员会的领导下进行,由自治区应急管理办公室牵头协调和组织各地州市、相关部门组成检查考核小组,每年11-12月份开展考核工作,各地州市、相关部门结合实际提前组织做好本级考核。按照国家和自治区关于全面加强应急管理工作的总体目标和要求,结合年度工作重点和工作安排,每年抽考不同内容,考核细则和评分标准以当年通知为准。自治区应急管理办公室可视情况组织交叉考核。
  各地各部门要在应急管理工作中积极争先创优,努力提升自治区应急管理工作的整体水平,构建和谐新疆。



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